Bản chất đất đai thuộc sở hữu toàn dân

Đất đai là một loại tài sản, tài nguyên thiên nhiên quý giá nhất đối với con người. Không những vậy, cùng với sức lao động, tiền vốn, đất đai còn là một trong nhưng tư liệu đầu vào quan trọng và không thể thiếu được của mọi hoạt động sản xuất kinh doanh.

Điều này đã làm cho việc phân bổ đất đai luôn là vấn đề hết sức quan trọng của mọi chế độ xã hội, bởi qua đó, nó quyết định lợi ích, sự công bằng đối với từng người dân và sự thành công hay thất bại của một chế độ chính trị. Do vậy, việc sở hữu đất đai hay nói một cách khác vấn đề đất đai thuộc về ai và bao nhiêu luôn là vấn đề hết sức quan trọng và có nhiều quan điểm tranh luận nhất trong mọi xã hội.

Lịch sử cho thấy sở hữu đất đai luôn là vấn đề hết sức phức tạp. Đặc tính này xuất phát từ đặc điểm khác biệt của đất đai so với các tài sản, tài nguyên thiên nhiên khác, bởi lẽ đất đai là yếu tố do thiên nhiên ban tặng và luôn có giới hạn.

Con người không thể làm ra đất đai, tuy nhiên nhu cầu của con người về sở hữu đất đai luôn là vô hạn. Bên cạnh đó, đất đai là loại tài nguyên thiên nhiên không thể tái tạo cũng như không gì có thể thay thế qua quá trình sử dụng. Chính những đặc tính này đã tạo ra nhiều quan điểm khác nhau về sở hữu đất đai, đặc biệt là trong điều kiện xây dựng và phát triển kinh tế thị trường mà trong đó thị trường bất động sản là một yếu tố không thể thiếu được.

Thực tế cho thấy, hai chế độ sở hữu đất đai được coi là đối lập nhau và hiện còn tạo ra nhiều tranh luận về sự ảnh hướng đối với việc phát triển kinh tế thị trường- chế độ công hữu đất đai hay còn gọi là sở hữu nhà nước mà đại diện chính là Nhà nước và chế độ tư hữu đất đai – sở hữu tư nhân.

Mô hình các quốc gia đi theo con đường xây dựng xã hội chủ nghĩa (XHCN) trước đây đều thực hiện chế độ công hữu đất đai, trong đó sở hữu nhà nước với đất đai luôn chiếm tỷ trọng lớn hoặc tuyệt đối.

Việt Nam là quốc gia lựa chọn con đường đi lên XHCN nên cũng đã xác lập và thực hiện chế độ công hữu đối với toàn bộ đất đai. Quá trình này được chính thức bắt đầu từ ngày 18/12/1980 – ngày Hiến pháp năm 1980 được thông qua, trong đó quy định tòa bộ đất đai đều thuộc sỡ hữu của “toàn dân” – Điều 19 Hiến pháp năm 1980.

Hình thức sở hữu duy nhất đối với đất đai trên toàn lãnh thổ Việt Nam được tiếp tục khẳng định tại Điều 17 Hiến pháp năm 1992 và Điều 53 Hiến pháp năm 2013 – Hiến pháp hiện hành của Việt Nam. Trên cơ sở này, các Luật về đất đai qua các thời kỳ như Luật đất đai năm 1987, 1993, 2003 và Luật đất đai hiện hành năm 2013 đều thể hiện và cố gắng đưa vào những quy định cụ thể để thực hiện quyền sở hữu toàn dân đối với đất đai ngay tại điều luật đầu tiên.

Việc làm rõ thế nào sở hữu toàn dân đối với đất đai là một yêu cầu hết sức quan trọng, bởi nó quyết định ai, phương thức nào thực hiện quyền sở hữu đất đai, để từ đó nguồn lực này được phân bổ một cách công bằng, hợp lý và được sử dụng hiệu quả nhất.

Trước khi Luật đất đai năm 2003 được ban hành, việc thế nào là sở hữu toàn dân vẫn chưa được xác định một cách rõ ràng, sự mơ hồ, trừu tượng của hình thức sở hữu toàn dân thể hiện ở tư cách chủ sở hữu.

Trong pháp luật Việt nam hiện hành, không có quy định nào mang tính định tính hay định lượng cái gọi là “sở hữu toàn dân”. Pháp luật đất đai trong một thời gian dài chỉ quy định “đất đai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước thống nhất quản lý” – Điều 1 Luật đất đai năm 1987 và Luật đất đai năm 1993, chứ không khẳng định Nhà nước là chủ sở hữu đất đai.

Quy định như vậy không làm sáng tỏ được bản chất của vấn đề, bởi bất kỳ một nhà nước nào, không phụ thuộc vào chế độ sở hữu, cũng đều phải thống nhất quản lý đất đai. Chính điều này đã dẫn đến tình trạng vô chủ trong quan hệ đất đai trong một thời gian dài.

Trước đây, đã có lúc nhiều cơ quan, bộ ngành nhà nước đã nhầm lãn hoặc cố tình nhầm lẫn mình chính là chủ sở hữu đất đai để thực hiện quyền năng của chủ sở hữu một cách tùy tiện, vì động cơ tư lợi hoặc thiếu trách nhiệm. Để khắc phục điều này, Luật đất đai năm 2003 và sau đó là Luật đất đai năm 2013 đã xác định cụ thể người đại diện thực hiện quyền sở hữu toàn dân đối với đất đai, đó chính là Nhà nước – Khoản 1 Điều 5 Luật đất đai năm 2003, Điều 4 Luật đất đai năm 2013. Như vậy, đất đai thuộc sở hữu toàn dân nhưng người thực sự có đủ các quyền năng của chủ sở hữu đối với đất đai chính là Nhà nước.

Tuy nhiên, thế nào là sở hữu toàn dân đối với đất đai hiện nay vẫn còn đang là một vấn đề chưa có sự thống nhất về quản điểm khoa học pháp lý, mà cụ thể vấn đề chủ sở hữu đích thực là ai: Nhà nước hay toàn dân. Việc xác định này ngoài ý nghĩa mang tính học thuật, nó còn giúp xác định rõ phương thức thực hiện quyền sở hữu đất đai của Nhà nước.

Nếu là chủ sở hữu, Nhà nước có thể “tự do” thục hiện các quyền năng chủ sở hữu của mình đối với đất đai. Nếu chỉ là đại diện chủ sở hữu toàn dân, những vấn đề quan trọng đối với đất đai phải được thông qua chủ sở hữu đích thực bằng một cơ chế pháp lý cụ thể. Bên cạnh đó có quan điểm cho rằng, sở hữu toàn dân và sở hữu nhà nước có sự khác biệt.

Theo quan điểm này, chủ thể toàn dân gắn liền với quốc gia của tất cả mọi người, còn chủ thể Nhà nước chỉ là thực thể một bộ máy được lập nên để thực hiện các chức năng của Nhà nước. Quan điểm này còn cho rằng, việc phân biệt sở hữu toàn dân với sở hữu nhà nước còn có thể giúp hạn chế được sự lẫn lộn trong việc thực hiện quyền quản lý và sử dụng của Nhà nước đối với các tài sản thuộc sở hữu toàn dân.

Một quan điểm khác lại cho rằng, sở hữu toàn dân và sở hữu nhà nước dù là hai khái niệm có tên gọi khác nhau những lại thống nhất và đồng quy với nhau. Nói cách khác, đây chỉ là những tên gọi khác nhau của cùng một hiện tượng. Quan điểm này giúp đơn giản hóa vấn đề sở hữu đất đai vốn quá phức tạp ở Việt Nam trong một thời gian dài, từ đó giúp xác định một cách cụ thể người chủ sở hữu đích thực đối với đất đai về mặt pháp lý.

Trên thế giới, khái niệm sở hữu toàn dân đối với đất đai không phải là sản phẩm “độc quyền” của các nhà lập pháp Việt nam, thực tế thì ở Trung Quốc cũng đã và đang sử dụng hình thức này.

Điểm khác biệt trong cách dung thuật ngữ này trước đây là pháp luật Trung Quốc đã đồng nhất sở hữu nhà nước với sở hữu toàn dân và xác định rõ người thực hiện các quyền của chủ sở hữu toàn dân đối với đất đai chính là Nhà nước, thông qua cơ quan đại diện là Hội đồng Nhà nước.

Có lẽ, đây là cách thức mà Việt Nam đã và đang áp dụng, có thể là từ sự tham khảo kinh nghiệm của Trung Quốc hoặc cũng có thể do điều kiện khách quan của quy luật về quyền sở hữu, đó là chủ sở hữu tài sản phải là một thực thể được xác định cụ thể.

Khởi đầu cho các quy định nhằm làm rõ vấn đề sở hữu đất đai ở nước ta có lẽ là Luật đất đai năm 2003, đó là “Luật này quy định về quyền hạn và trách nhiệm của Nhà nước đại diện chủ sở hữu toàn dân về đất đai và thống nhất quản lý về đất đai, chế độ quản lý và sử dụng đất đai, quyền và nghĩa vụ của người sử dụng đất.” (Điều 1) và “Đất đai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước đại diện chủ sở hữu.” (Khoản 1 Điều 5).

Đến Luật đất đai năm 2013 cũng quy định “Luật này quy định về chế độ sở hữu đất đai, quyền hạn và trách nhiệm của Nhà nước đại diện chủ sở hữu toàn dân về đất đai và thống nhất quản lý về đất đai, chế độ quản lý và sử dụng đất đai, quyền và nghĩa vụ của người sử dụng đất đối với đất đai thuộc lãnh thổ của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam.” (Điều 1), “Đất đai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản lý. Nhà nước trao quyền sử dụng đất cho người sử dụng đất theo quy định của Luật này.” (Điều 4).

Có thể thấy rằng, những quy định này đã khẳng định “quyền đại diện chủ sở hữu đối với đất đai của Nhà nước mang tính tất nhiên và bắt buộc.” Tính tất nhiên này thể hiện qua vị trí, khả năng của Nhà nước so với các chủ thể còn lại trong xã hội về việc thực hiện hiệu quả nhất quyền sở hữu chung của “toàn dân” đối với đất đai. Tính bắt buộc này thể hiện qua quy định cụ thể của Hiến pháp và pháp luật, mọi chủ thể còn lại trong xã hội đều phải tuân theo.

Nếu như tại Hiến pháp năm 1992, Luật đất đai năm 2003 quy định đất đai thuộc sở hữu toàn dân thì Bộ luật dân sự năm 2005 lại khẳng định rằng việc sở hữu toàn dân và sở hữu nhà nước đối với đất đai ở Việt Nam thực chất chỉ là một.

Khoản 1 Điều 688 Bộ luật dân sự năm 2005 quy định “Đất đai thuộc hình thức sở hữu nhà nước, do Chính phủ thống nhất quản lý.” Rõ ràng nếu quy định như vậy thì pháp luật không hề có ý phân biệt giữa sở hữu nhà nước và sở hữu toàn dân nên dung những thuật ngữ này thay thế nhau một cách tự nhiên.

Cũng có ý kiến cho rằng, sở hữu toàn dân đối với đất đai là “chế độ sở hữu” còn sở hữu nhà nước nhà nước là “hình thức sở hữu”. Quan điểm này có nhiều điểm không thuyết phục bởi trước Bộ luật dân sự năm 2005, Việt Nam không có hình thức sở hữu nhà nước đối với đất đai nhưng sở hữu toàn dân đối với toàn bộ đất đai đã được xác lập từ Hiến pháp năm 1980. Ngoài ra, trong điều kiện chỉ có một hình thức sở hữu đối với đất đai thì việc phân biệt chế độ sở hữu với hình thức sở hữu sẽ chẳng đem lại ý nghĩa thực tiễn nào.

Việc quy định đất đai thuộc sở hữu toàn dân một lần nữa được khẳng định trong Hiến pháp năm 2013 và Luật đất đai năm 2013. Điều 53 Hiến pháp năm 2013 quy định “Đất đai, tài nguyên nước, tài nguyên khoáng sản, nguồn lợi ở vùng biển, vùng trời, tài nguyên thiên nhiên khác và các tài sản do Nhà nước đầu tư, quản lý là tài sản công thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản lý.”.

Điều 1 Luật đất đai năm 2013 quy định “Luật này quy định về chế độ sở hữu đất đai, quyền hạn và trách nhiệm của Nhà nước đại diện chủ sở hữu toàn dân về đất đai và thống nhất quản lý về đất đai, chế độ quản lý và sử dụng đất đai, quyền và nghĩa vụ của người sử dụng đất đối với đất đai thuộc lãnh thổ của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam.” và Điều 4 “Đất đai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản lý. Nhà nước trao quyền sử dụng đất cho người sử dụng đất theo quy định của Luật này.”

Tại Bộ luật dân sự năm 2015 đã không còn quy định đất đai thuộc hình thức sở hữu nhà nước mà đã thống nhất và khẳng định lại quan điểm sở hữu toàn dân đối với đất đai như Hiến pháp năm 2013. Điều 197 Bộ luật dân sự năm 2015 quy định “Đất đai, tài nguyên nước, tài nguyên khoáng sản, nguồn lợi ở vùng biển, vùng trời, tài nguyên thiên nhiên khác và các tài sản do Nhà nước đầu tư, quản lý là tài sản công thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản lý.”

Có thể thấy rằng, Điều 197 Bộ luật dân sự năm 2015 đã lặp lại Điều 53 Hiến pháp năm 2013, đây chính là điểm tiến bộ của Bộ luật dân sự năm 2015 so với Bộ luật dân sự năm 2005, khi không còn tạo ra độ “vênh” về cách hiểu cũng như không đồng nhất khái niệm sở hữu toàn dân và sở hữu nhà nước.

Xét cho cùng, Nhà nước mang bản chất của giai cấp và là một tổ chức xã hội đặc biệt của quyền lực chính trị được giai cấp thống trị thành lập nhằm thực hiện quyền lực chính trị của mình. Như vậy, Nhà nước chỉ là “tập hợp con” trong mối quan hệ bao hàm với nhân dân, việc phân định rạch ròi giữa sở hữu toàn dân và sở hữu nhà nước là hoàn toàn cần thiết.

Nhà nước thay mặt nhân dân đứng ra quản lý tài sản chung của toàn dân và việc phân phối như thế nào là do chủ sở hữu đại diện Nhà nước quyết định. Điều này góp phần thể hiện rõ bản chất “của Nhân dân, do Nhân dân và vì Nhân dân” của Nhà nước được quy định tại Điều 2 Hiến pháp năm 2013.

Việc Nhà nước thống nhất quản lý đất đai giúp khẳng định, đề cao vai trò đại diện chủ sở hữu của Nhà nước trong quan hệ đất đai. Đây là điều rất quan trọng trong việc phân định rõ ràng tư cách đại diện quyền lực của Nhà nước với tu cách chủ sở hữu toàn dân, từ đó giúp nâng cao hiệu quả hoạt động, vai trò của Nhà nước trong lĩnh vực đất đai./.